I poteri del senato secondo la riforma – speciale referendum n. 6

Se la riforma verrà confermata dal voto del 4 dicembre, non cambierà solo la composizione del senato, ma anche l’insieme dei suoi poteri. La camera alta avrebbe meno influenza nel processo legislativo, mentre otterrebbe una serie di prerogative più consultive. Sono più controversi gli effetti della riforma sui poteri di chi costituirebbe la grande maggioranza del senato, in particolare le regioni. Da un lato, queste perdono molte competenze, che verrebbero accentrate a livello statale. Dall’altro, con il senato così trasformato, otterrebbero un ruolo più ampio nell’elezione del presidente della repubblica, dei giudici costituzionali e nell’approvazione delle riforme della costituzione.

I poteri del senato oggi

Nella costituzione attuale le due camere rappresentano la nazione e hanno gli stessi identici poteri. Votano la fiducia al governo e possono sfiduciarlo, e devono approvare entrambe lo stesso testo affinché diventi legge dello stato. Nel caso in cui la riforma costituzionale venga approvata, il senato vedrà diminuire molte delle sue funzioni attuali, specie quelle relative all’attività legislativa. Perde ogni potere sulla vita dei governi, che non avranno più bisogno della fiducia di questo ramo del parlamento per entrare e restare in carica. Allo stesso tempo, assumerà un ruolo specifico nel raccordo tra i livelli istituzionali e nella valutazione dell’amministrazione pubblica.

Il ruolo del senato nel processo legislativo

Con la riforma il voto favorevole del senato sarà necessario solo su alcuni tipi di leggi. In primo luogo quelle che riguardano il sistema costituzionale e le garanzie ad esso connesse, come le leggi costituzionali, quelle di tutela delle minoranze linguistiche, quelle che disciplinano i referendum popolari e la partecipazione dell’Italia all’Ue. Questa categoria di leggi dovrà essere approvata con procedimento bicamerale (come oggi) perché si tratta di norme che incidono su aspetti fondamentali dell’assetto costituzionale o che danno diretta attuazione a disposizioni costituzionali. In secondo luogo le norme che riguardano il senato o lo status di senatore, come la legge elettorale per la camera alta o quella sulle incompatibilità e ineleggibilità dei suoi membri. La terza categoria di leggi su cui sarà necessaria l’approvazione del senato comprende tutte quelle che riguardano l’ordinamento degli enti territoriali. Si tratta, per esempio, delle norme che disciplinano l’assetto di comuni e città metropolitane, l’ordinamento Roma capitale, l’attribuzione di ulteriore autonomia alle regioni, i loro rapporti con l’estero, ma anche il patrimonio di comuni e regioni e la loro partecipazione alle direttive dell’Unione europea.

Su queste leggi il senato manterrà un ruolo necessario nel procedimento legislativo. Su tutte le altre, potrà solo proporre delle modifiche – entro termini variabili – ai disegni di legge approvati alla camera, ma quest’ultima potrà riapprovarle scavalcando gli emendamenti proposti dal senato. Da un esame delle leggi approvate finora, circa il 90% sarebbero state approvate così, anziché con il bicameralismo paritario.

In caso di approvazione monocamerale, il senato potrà intervenire nel processo legislativo attraverso tre iter diversi:

  1. monocamerale partecipato, che diventa il procedimento ordinario di approvazione delle leggi. In questo iter, il senato potrà intervenire solo in seconda lettura se lo richiederà 1/3 dei senatori e il senato (entro 10 giorni dall’apporvazione della camera) approva a maggioranza la richiesta. A questo punto il senato avrà 30 giorni per proporre delle modifiche, e sarà la camera dei deputati a decidere se accettarle (tutte o alcune) o respingerle. Dopo questa seconda lettura della camera il testo diventa legge, senza necessità di ulteriori passaggi.
  2. monocamerale rafforzato (la cosiddetta clausola di supremazia): si tratta di tutti i casi in cui la legge dello stato interviene su materie che sarebbero di competenza regionale. Il governo attiva il procedimento alla camera, a tutela dell’interesse nazionale. Anche in questo caso il senato entro 10 giorni dall’approvazione può chiedere di esaminare il testo, ma basta una delibera a maggioranza dell’assemblea (non c’è bisogno di una esplicita richiesta di un 1/3 dei senatori). Restano fermi i 30 giorni per proporre le modifiche, ma il senato – in quanto organo rappresentativo degli enti territoriali – gode di un’ulteriore prerogativa: se approva una modifica a maggioranza assoluta, la camera la può respingere solo con la stessa maggioranza.
  3. monocamerale per le leggi di bilancio. In questo caso, il senato non si deve attivare: il disegno di legge approvato alla camera passa automaticamente all’esame dell’altro ramo. Ma per proporre modifiche il termine è più ristretto: 15 giorni anziché 30. La seconda lettura della camera dei deputati è sufficiente ad approvare la legge di bilancio.

Ciascun senatore manterrà il potere di iniziativa legislativa su qualsiasi materia, ma le proposte di legge che seguono un iter monocamerale potranno essere presentate solo alla camera. A questo scopo, per evitare il rischio che le proposte dei senatori non vengano mai prese in considerazione, il senato potrà, con un voto a maggioranza assoluta, chiedere alla camera di esaminare un disegno di legge entro 6 mesi.

I compiti non legislativi del senato

Se vince il sì il senato avrà anche funzioni slegate dall’attività legislativa. Con la riforma costituzionale, il senato diventerebbe un organo di raccordo tra i diversi livelli istituzionali, in particolare lo stato, l’Unione europea e gli enti territoriali. Essendo composto in massima parte da consiglieri regionali e sindaci, dovrebbe essere chiamato a rappresentare regioni, città metropolitane e comuni. Con il testo della riforma, verrebbe specificata in costituzione la sua partecipazione alla fase ascendente e discendente nel processo decisionale dell’Unione europea. In altri termini il senato parteciperà alla formazione delle norme europee e alla loro attuazione a livello nazionale.

La riforma conserva alcune funzioni di garanzia già attribuite al senato, in parte modificandole. Oggi elegge, in seduta comune con la camera dei deputati, 5 giudici su 15 della corte costituzionale. In caso di vittoria del sì, ne eleggerà 2 ma da solo, mentre gli altri 3 di nomina parlamentare spetteranno alla camera. Per quanto riguarda l’elezione del capo dello stato, il voto continuerà a essere in seduta comune ma il peso del senato diminuirebbe rispetto al sistema attuale. Oggi i senatori rappresentano circa il 31% del collegio che sceglie il capo dello stato (315 su circa 1000 “grandi elettori”), con la riforma scendono al 14% (100 su 730). D’altra parte il peso degli enti territoriali sul voto per il Quirinale aumenterebbe: oggi i rappresentanti eletti dai consigli regionali sono il 5,8% del collegio, con la riforma supererebbero il 13%. Tra le altre funzioni di garanzia, il senato esprimerà, nei casi previsti dalla legge, pareri sulle nomine del governo.

Ultima competenza che potrebbe diventare specifica del senato, quella di valutare le politiche pubbliche. Questa scelta vuole attribuire a un organo slegato dal vincolo di fiducia con il governo (e quindi teoricamente più neutrale) un giudizio sull’attività dell’esecutivo e della pubblica amministrazione. La riforma costituzionale prevede che il senato monitori le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni, verifichi l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori e l’attuazione delle leggi dello Stato.

Le prerogative dei senatori

Da questo insieme di funzioni derivano le prerogative e gli status dei senatori. In fase di discussione della riforma, è stato molto dibattuto se i senatori dovessero godere di immunità parlamentare o meno. Spesso percepita come un privilegio o un simbolo di status della politica, nei sistemi democratici l’immunità è collegata alle prerogative dei parlamentari eletti. In origine, nasce come strumento di difesa dei membri delle assemblee rappresentative del popolo dalle possibili ingerenze del sovrano, del governo e in generale degli altri poteri dello stato.

Questo dispositivo è stato spesso contestato in quanto, da tutela per l’indipendenza del potere legislativo, è stato usato anche per garantire immunità in situazioni estranee all’attività politica dell’eletto. Vediamo come funziona oggi e cosa cambierà con la riforma. Per garantire l’indipendenza del potere legislativo, gli altri poteri dello stato hanno una serie di divieti che non possono valicare. Si dovrebbe infatti parlare di immunità al plurale, in quanto sono diverse le tutele previste dal nostro ordinamento costituzionale per i parlamentari. E cioè:

  • l’insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio del mandato;
  • l’inviolabilità da arresti e perquisizioni (salvo autorizzazione della camera di appartenenza);
  • l’inviolabilità dalle intercettazioni (salvo autorizzazione della camera di appartenenza).

La riforma non modifica l’articolo 68 che disciplina queste immunità:

<<I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.>>

Nel testo iniziale del disegno di legge costituzionale veniva mantenuta per i senatori solo una forma di immunità ridotta, legata unicamente alle opinioni espresse e ai voti dati nel corso dell’attività parlamentare.

Immunità dei senatoriOggiPrima versione della riforma costituzionaleRiforma costituzionale approvata
Insindacabilità delle opinioni espresse nell'esercizio del mandato
Inviolabilità da arresto e perquisizioni (senza autorizzazione della camera di appartenenza)no
Inviolabilità dalle intercettazioni (senza autorizzazione della camera di appartenenza)no

In seconda lettura, è stata ripristinata anche l’inviolabilità da arresto e perquisizioni e dalle intercettazioni: la ragione addotta per questa modifica è stata il ruolo costituzionale del senato in quanto assemblea legislativa, e il suo concorso alla scelta del presidente della repubblica e dei giudici costituzionali.

Cosa fanno le altre camere alte nel mondo

Una comparazione su come funziona negli altri paesi può fornirci un quadro più chiaro. Tra i 28 paesi dell’Unione europea, prevalgono i parlamenti monocamerali (15), e solo in 3 casi la camera alta intrattiene un legame fiduciario con il governo: oltre all’Italia, la Romania e i Paesi Bassi.

Tutti i paesi europei sopra i 15 milioni di abitanti hanno una seconda camera, le cui attività variano da stato a stato, con alcuni tratti comuni a più nazioni: la funzione di rappresentare i territori dello stato, l’assenza di vincolo fiduciario con il governo e il ruolo di “camera di riflessione” rispetto al processo legislativo, altrimenti dominato dalla maggioranza di governo nella camera politica.

In Francia il senato si occupa di tutte le materie, ma esamina le leggi di bilancio solo in seconda lettura e quelle riguardanti le autonomie locali sempre in prima lettura, in quanto organo rappresentativo soprattutto di comuni, dipartimenti e regioni. Sulle riforme costituzionali ha gli stessi poteri della camera bassa (assemblea nazionale) ma, a differenza di quest’ultima, non può sfiduciare il governo. I senatori francesi hanno iniziativa legislativa e i progetti di legge (salvo quelli, già ricordati, su bilancio e autonomie locali) possono essere presentati indifferentemente nell’una o nell’altra camera. In via ordinaria, il sistema funziona come un bicameralismo perfetto: un testo per diventare legge deve essere approvato da entrambe le camere. Ma, dopo due letture senza esito, il primo ministro o i presidenti delle camere (per i progetti di iniziativa parlamentare) possono richiedere che una commissione paritaria (composta da 7 deputati e 7 senatori) approvi un testo unificato, che le camere votano senza poterlo modificare. Se neanche per questa via si raggiunge un accordo, il governo può chiedere che sia l’assemblea nazionale ad esprimersi in ultima istanza, scavalcando la contrarietà del senato.

In Germania il bundesrat, la camera alta rappresentativa degli stati tedeschi, non vota la fiducia al cancelliere. Per quanto riguarda l’attività legislativa, la costituzione tedesca distingue due tipi di leggi. Quelle costituzionali e quelle che riguardano i rapporti e i poteri dei länder (gli “stati” tedeschi) per essere approvate necessitano del consenso obbligatorio della camera alta. Tutte le altre leggi ordinarie, invece, possono essere approvate dalla camera bassa anche senza il consenso dell’altra. Per queste ultime, il bundesrat – se non è d’accordo – può solo chiedere una commissione di conciliazione (composta da 16 membri per ciascun ramo del parlamento) entro un termine di tre settimane, ma l’ultima parola spetta alla camera politica. Tuttavia, se la camera delle regioni si era opposta a maggioranza assoluta o dei due terzi, l’altra camera deve approvare la legge con almeno la stessa maggioranza. Questa previsione dà la possibilità alla camera rappresentativa degli stati tedeschi di influenzare il risultato finale della legge. I suoi membri – in quanto delegati dei governi regionali – non hanno iniziativa legislativa individuale, che è riservata all’intera assemblea.

Nel Regno Unito non esiste una costituzione scritta, quindi le prerogative della house of lords sono state disciplinate nel tempo attraverso prassi consolidate e leggi. Il governo incaricato dalla corona non ha bisogno della fiducia dei lord per entrare in carica; nella camera alta possono essere presentate mozioni di sfiducia contro l’esecutivo, ma l’ultima volta che è successo risale al 1993 e non si registrano altri casi recenti. Formalmente, le leggi per essere approvate hanno bisogno del consenso di entrambe le camere e i membri della camera dei lord hanno piena iniziativa legislativa. Ma due riforme, nel 1911 e nel 1949, hanno circoscritto molto i poteri della camera dei lord. Questa può al massimo bloccare per un anno un progetto di legge già approvato nell’altro ramo; dopo tale termine, se riapprovata, diventa legge dello stato anche senza il consenso della camera dei lord. Le leggi di bilancio inoltre possono essere presentate solo alla camera dei comuni, e se la camera alta non le approva entro un mese entrano comunque in vigore. L’approvazione formale della camera dei lord quindi è necessaria solo in casi residuali, come gli atti di proroga della legislatura.

Negli Stati Uniti vige un sistema di bicameralismo paritario: il senato esamina tutti i progetti di legge (quelle di bilancio solo in seconda lettura), i suoi membri hanno iniziativa legislativa, e il suo consenso è necessario per l’approvazione di tutte le leggi. A differenza del bicameralismo italiano, però, in caso la seconda camera modifichi il testo approvato nella prima, non ci sono ulteriori letture, ma viene costituita una commissione paritetica composta da senatori e rappresentanti per raggiungere un compromesso. Trattandosi di una repubblica presidenziale, nessuna delle due camere può sfiduciare l’esecutivo. Nelle sue funzioni, il senato non differisce dall’altro ramo del congresso, se non per il fatto che ha il compito di ratificare i trattati internazionali e le nomine di vertice decise dal presidente (il cosiddetto advice and consent).

Per approfondire: