Partiti in crisi verso un nuovo sistema politico

Abbiamo analizzato i bilanci dei partiti dall’inizio della legislatura ad oggi. Questi, dopo la riforma del finanziamento pubblico e privato, sembrano essere più marginali nel nostro sistema politico, mentre cresce l’importanza di gruppi parlamentari, singoli candidati e think tank. Soggetti non sempre sottoposti a obblighi di trasparenza adeguati al ruolo che stanno ricoprendo.

Partiti sempre più leggeri

Il 15 luglio scadeva il termine per le forze politiche per pubblicare i loro ultimi bilanci approvati, relativi al 2016. Abbiamo analizzato i rendiconti depositati dall’inizio della legislatura ad oggi. Quello che emerge è una compressione del ruolo dei partiti, a partire dalle entrate su cui possono fare affidamento. In 4 anni, le entrate dei partiti si sono ridotte del 61%. In questo conteggio sono incluse le sole entrate della gestione caratteristica, cioè quelle che derivano da fondi pubblici, donazioni private, quote d’iscrizione e da altre attività tipiche.

Quali sono le cause di una crisi così vistosa? In primo luogo, come era lecito aspettarsi, la riduzione del finanziamento pubblico verso i partiti. Come avevamo già ricostruito nel MiniDossier “Sotto il materasso”, il sistema del finanziamento ai partiti è stato riformato due volte tra 2012 e 2014, dai governi Monti e Letta. Quest’ultimo in particolare (con il decreto 149/2013 convertito nella legge 13 del 2014) ha rimodulato il meccanismo con cui i partiti ricevono fondi pubblici: i rimborsi elettorali (automatici e commisurati al risultato elettorale) sono stati sostituiti dal 2×1000 (la cui entità dipende dalla capacità di intercettare le scelte dei contribuenti).

Nelle intenzioni del legislatore, il 2×1000 avrebbe dovuto supplire all’eliminazione del finanziamento diretto, almeno per i partiti iscritti nel registro istituito con la stessa legge. Il decreto Letta infatti prevedeva, in parallelo con il taglio dei rimborsi, un tetto crescente da erogare attraverso il 2×1000, che dal 2017 può valere fino a 45,1 milioni di euro.

Ma a differenza del passato questi fondi non sono più automatici: se i contribuenti non optano per nessuna forza politica il loro 2×1000 resta allo stato. Ad esempio, rispetto ad uno stanziamento teorico di 27,7 milioni di euro nel 2016, meno di 12 milioni sono stati realmente incassati dai partiti.  Per questa ragione, finora il 2×1000 non è riuscito a compensare le entrate che garantivano i vecchi rimborsi elettorali . Dal 2017 questi non verranno più erogati, e sarà interessante capire se nei prossimi anni le forze politiche riusciranno a sfruttare maggiormente le potenzialità del 2×1000.

Anche perché finora il finanziamento privato non sembra essere decollato, e anzi si assiste ad una sua progressiva contrazione. Il decreto Letta, per incoraggiare le donazioni di cittadini, aziende e altri enti privati verso i partiti, ha previsto una detrazione (irpef e ires) del 26% su quanto donato alle forze politiche iscritte nel registro dei partiti, per cifre comprese tra 30 e 30mila euro. Un mancato introito per le casse pubbliche che la stessa legge aveva quantificato in 27,4 milioni nel 2015 e in 15,65 milioni dal 2016, prevedendo quindi donazioni annue anche superiori ai 50 milioni di euro. In realtà, le forze politiche stanno ricevendo molto meno del previsto, e la tendenza sembra essere quella di una progressiva diminuzione di tali entrate.

Quindi il calo delle entrate dei partiti non è dovuto solo alla riduzione del finanziamento pubblico; anche le donazioni da privati cittadini e persone giuridiche sono in forte diminuzione. Anche escludendo il 2013 (anno elettorale, in cui è comprensibile che si concentrino maggiormente le donazioni), negli anni seguenti il declino è costante: le donazioni da persone fisiche ad esempio passano da 21 a 12,4 milioni. Molto più residuali le entrate da aziende e altri enti, nell’ultimo biennio sempre inferiori al milione di euro l’anno. 

Questo il dato complessivo sui quattro anni, ma che cosa sappiamo riguardo chi finanzia i partiti? In base alle norme in vigore, le donazioni superiori ai 5.000 euro devono essere dichiarate insieme al bilancio. Con un dettaglio di non poco conto: la normativa sulla privacy consente comunque di “pecettare” i nomi di chi non ha rilasciato il consenso alla pubblicazione di dati personali. Un vulnus pericoloso, visto che in linea teorica donazioni fino a 100mila euro (il massimo legale previsto) potrebbero essere riscosse senza rendere pubblico il donatore. Le forze politiche potrebbero ovviare con un codice di autoregolamentazione, rifiutando i contributi di chi non vuole essere pubblicato.

Al netto di questa considerazione, oggi il problema per i partiti è il non riuscire ad attrarre finanziamenti privati, ad esclusione di quelli dei propri eletti. Se guardiamo i bilanci dell’ultimo anno, gli eletti ai vari livelli dei partiti politici contribuiscono – con una quota della loro indennità – a mantenere in vita quasi tutti i partiti.

Per molte delle forze politiche principali le donazioni degli eletti costituiscono oltre l’80% dei contributi da persone fisiche. Fanno eccezione Forza Italia, il Nuovo centrodestra di Alfano e il Movimento 5 stelle (il cui bilancio però è poco significativo). Va segnalato che nel caso di Fratelli d’Italia, le donazioni degli eletti sono il 100% dei contributi da persone fisiche, ma si tratta di appena 65mila euro a fronte di un bilancio 2016 pari a oltre un milione di euro.

Questi dati introducono un tema fondamentale per il nostro sistema politico: se le donazioni private alla politica passano sempre meno dai partiti, è possibile che si spostino su altri canali, come think tank e singoli candidati alle elezioni. Nel MiniDossier Patrimoni Trasparenti, ad esempio, avevamo osservato come il 40,45% dei parlamentari dichiarasse spese o contributi elettorali durante la campagna delle politiche 2013, per un totale di oltre 4 milioni di euro. Con l’attuale legge elettorale per il senato, che prevede preferenze da raccogliere sull’intero territorio regionale, andremo verso campagne elettorali molto più dispendiose e personalizzate, sia sui leader nazionali che su quelli a livello locale. A queste condizioni è molto probabile un’impennata dei contributi privati verso i singoli candidati.

Se il finanziamento privato alla politica prende nuove strade, anche quello pubblico si è rimodulato verso canali diversi. Mentre il finanziamento ai partiti diminuiva, quello  verso altri soggetti, come i gruppi parlamentari, è rimasto invariato, modificando gli equilibri tra le diverse realtà politiche. Per 100 euro di finanziamento pubblico, nel 2013 quello diretto ai partiti ammontava a 63 euro contro 37 per i gruppi. La progressiva eliminazione dei rimborsi elettorali ha ribaltato questa proporzione: nel 2016 di 100 euro di finanziamento pubblico ¾ vanno ai gruppi parlamentari di camera e senato e solo il restante ¼ ai partiti politici.

 

Questi dati messi in fila ci restituiscono l’immagine di una progressiva marginalità del partito nel sistema politico italiano. Si tratta di un’evidente contraddizione rispetto alla tradizione nazionale. Per decenni il nostro sistema politico è ruotato intorno ai partiti politici. Oggi, molte delle attività che tradizionalmente venivano organizzate dai partiti (ad esempio la formazione politica, la definizione del programma, la propaganda elettorale) sono svolte da una pluralità di soggetti più o meno riconducibili ad una stessa forza politica: fondazioni d’area o legate a un leader, gruppi parlamentari, media e organi d’informazione, singoli candidati.

In questo contesto, la riforma del finanziamento ai partiti ha fissato alcuni punti importanti: sono stati ridotti gli eccessi rispetto agli anni precedenti ed è stato stabilito il principio per cui si può accedere a fondi pubblici solo in presenza di alcuni requisiti di democrazia interna. Ma – con i molti limiti che vedremo – ha coinvolto solo i partiti, e quindi solo un pezzo del finanziamento alla politica, peraltro sempre più residuale rispetto al ruolo che stanno acquisendo fondazioni e organi esterni. Soggetti cui la costituzione non ha affidato il ruolo di “concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale” proprio dei partiti. Si tratta solo in apparenza di “satelliti” delle forze politiche; essi godono di una propria autonomia, sono titolari di propri canali di finanziamento (pubblico e privato) e soprattutto sono soggetti a vincoli di trasparenza diversi da quelli previsti per i partiti. Il rischio è che alcuni soggetti siano monitorati, mentre altri no, lasciando possibili zone d’ombra su come la politica si finanzia.

Il Pd e il referendum

Per comprendere meglio il concetto per cui le forze politiche si stanno organizzando attraverso una pluralità organizzativa di soggetti, può essere utile verificare il caso del Pd in occasione della campagna per la riforma costituzionale. La campagna per il sì ha avuto promotori di natura diversa: il Pd in quanto partito (con un impegno superiore agli 11 milioni di euro); i gruppi parlamentari del Pd (1,4 milioni di euro quello della camera, 800mila euro quello del senato); il comitato promotore del referendum “Basta un sì”, quest’ultimo titolare – per legge dello stato – di un contributo da 500mila euro per la campagna elettorale (un euro per ogni firma valida raccolta).

A questi possiamo aggiungere la fondazione Open vicina a Matteo Renzi, che ha organizzato l’evento che ha lanciato l’ultimo mese di campagna, con la Leopolda del novembre dello scorso anno. Dai bilanci 2016, emerge che anche questa organizzazione ha promosso la campagna per il sì, anche con l’allestimento dell’evento costato circa 240mila euro. Il dato economico però è meno rilevante di quello politico: l’evento clou del finale di campagna elettorale è stato organizzato da una fondazione.

Sintetizzando, nel sistema politico attuale una stessa attività (la campagna elettorale per il referendum) può essere svolta non solo dal partito, ma anche da soggetti con natura e finalità statutarie diverse:

  • il comitato promotore, in quanto organo titolato dalla legge sul referendum (la 352/1970);
  • i gruppi parlamentari che, in base ai regolamenti delle due camere possono promuovere campagne informative sugli atti approvati (come la riforma costituzionale);
  • la fondazione vicina al leader politico, in questo caso Open, che tra i suoi scopi indica esplicitamente quello di supportare “le attività e le iniziative di Matteo Renzi, fornendo il suo contributo finanziario, organizzativo e di idee alle attività di rinnovamento della politica italiana, in particolare quelle articolate intorno alla figura di Renzi”

In particolare sulle fondazioni e associazioni private vicine a partiti o leader la possibilità di controllo è molto minore. Questo perché, in base alla legge 13/2014, sono sottoposte ad obblighi di trasparenza di statuti e bilanci solo quelle i cui organi siano stati nominati da partiti oppure che contribuiscano al finanziamento della politica in misura rilevante. Concretamente, dei 102 think tank politici censiti da openpolis, solo il 10,75% pubblica il proprio bilancio su internet.

La pluralità organizzativa del M5s

Un altro caso di attività politica svolta attraverso diversi soggetti è il Movimento 5 stelle. A differenza delle altre formazioni maggiori, non è iscritto nel registro dei partiti. Per questo motivo non accede al 2×1000 e non è tenuto a depositare uno statuto che contempli la democrazia interna. 

Dal punto di vista organizzativo, è articolato in una pluralità di entità giuridiche diverse. L’associazione M5s è quella principale, ma economicamente è poco significativa, avendo depositato negli ultimi anni bilanci di poche centinaia di euro. L’iniziativa politica del movimento non passa attraverso quel canale.

Accanto alla associazione, le campagne elettorali nazionali vengono organizzate da comitati elettorali costituiti ad hoc, come quelli per le europee e le politiche. Comprensibilmente i bilanci di questi ultimi, al di fuori dell’anno di campagna elettorale, sono poco rilevanti. Molto più significativo il bilancio dell’associazione Rousseau, costituita per il finanziamento della piattaforma omonima e finanziata con le donazioni private dei sostenitori. Nel 2016 complessivamente cuba circa 400mila euro di entrate dalla gestione caratteristica.

Rispetto ai soggetti citati, i gruppi parlamentari di camera e senato detengono un ruolo economico preponderante nell’attività politica del Movimento 5 stelle. Nel 2016 le entrate dei gruppi M5s in parlamento valgono 6 milioni di euro, e si tratta di denaro pubblico, essendo costituite dalla dotazione che Montecitorio e Palazzo Madama corrispondono per il funzionamento dei gruppi.

Il finanziamento privato verso Forza Italia

Fin dalla fondazione nel 1994, Forza Italia è stata considerata il prototipo del partito personale. E in effetti, anche dall’anno della sua rifondazione nel 2013, una volta conclusa l’esperienza del Pdl, il ruolo di Berlusconi e della sua famiglia è indiscutibile anche sul piano economico.

Nel 2013 il partito è stato ricostituito grazie ad una donazione del solo SIlvio Berlusconi pari a 15 milioni di euro, il 99,5% delle contribuzioni di quell’anno. Dall’anno successivo, la legge sul finanziamento ai partiti ha messo un tetto massimo di 100mila euro alle donazioni dei privati.

Nel 2015 e nel 2016, quasi metà dei contributi privati a FI è arrivato dalla famiglia Berlusconi e dai dirigenti delle aziende collegate. Va segnalato che poter contare su un finanziamento privato di questo tipo non esclude Forza Italia dal ridimensionamento subito dagli altri partiti politici: se nel 2014 poteva vantare entrate dalla gestione caratteristica superiori ai 6,6 milioni di euro, nei due anni successivi quella voce si è attestata poco sopra i 3 milioni.

L’importanza delle articolazioni territoriali

Una possibile zona d’ombra nelle norme che regolano il finanziamento ai partiti è dato dalle loro articolazioni territoriali, che sono state esplicitamente previste dalla legge 13/2014. La loro presenza o meno può cambiare molto il modo di leggere il bilancio nazionale di una forza politica.

Un esempio che può chiarire meglio la questione è quello del tesseramento del Partito democratico, che abbiamo ricostruito. Nel 2015, come certificato dagli organismi interni, gli iscritti al Pd erano 395.574. Considerato che la quota di iscrizione minima è pari a 15 euro, ci saremmo aspettati di trovare nel rendiconto di quell’anno entrate da tesseramento poco inferiori ai 6 milioni di euro, mentre il bilancio 2015 a quella voce riporta appena 202.940 euro: solo il 3,4% di quanto era ragionevole stimare.

La ragione dello scostamento è che il Pd ha un modello di finanziamento in base al quale i livelli inferiori trattengono gran parte dei proventi delle tessere. Ad esempio, sempre nel 2015, la federazione provinciale di Bologna da sola ha ricevuto dalle iscrizioni più entrate del livello nazionale, avendo totalizzato circa 339.000 euro. Questo tipo di dinamiche interne ai partiti, che il legislatore ha provato a normare, dovrebbero essere rese più esplicite già dal bilancio nazionale, per consentire ai cittadini di capire il finanziamento consolidato di un partito politico, sia a livello nazionale che a quello locale.

In questo senso va evitata la pratica di dichiarare il totale delle donazioni ricevute da ogni singola sezione locale senza specificare i nomi dei singoli donatori. Spesso si tratta di cifre rilevanti: nel 2016 ad esempio il Pd ha ricevuto donazioni superiori a 5.000 euro pari a 6,7 milioni a livello nazionale e 4,8 milioni a livello locale. Solo delle prime abbiamo completa conoscenza; delle seconde, come riporta la nota del tesoriere “poiché ad oggi il partito nazionale non ha ricevuto copia del consenso rilasciato dai soggetti eroganti (…) in questa sede si procede ad indicare soltanto l’importo complessivamente incassato da ciascuna struttura periferica”.

Conclusioni

I dati passati in rassegna si prestano a diverse interpretazioni. Quella dominante è l’emersione di un nuovo sistema politico, di cui il partito, ridimensionato nel finanziamento pubblico e trascurato da quello privato (ad eccezione degli eletti), non è più l’asse centrale. A seguito di questa crisi, il gruppo parlamentare, da soggetto istituzionale, viene chiamato a finanziare anche attività che sarebbero di normale competenza dei partiti.

Il progressivo svuotamento dei partiti, se non sarà invertito nei prossimi anni (il che è possibile, se i partiti riusciranno ad intercettare i fondi stanziati con il 2×1000), è destinato ad accrescere il ruolo di fondazioni, associazioni e think tank contigui a singole personalità politiche.

Si tratta di un processo che dovrà essere monitorato, con il grande limite che oggi – a differenza dei partiti – questi soggetti non sono sottoposti a obblighi di trasparenza ulteriori. E mentre i partiti comunque rappresentano, a costituzione vigente, il mezzo di partecipazione alla vita democratica dei cittadini, la finalità di queste strutture è determinata dai propri fini statutari.

Per approfondire: