Uno dei temi più dibattuti in vista del referendum costituzionale del 4 dicembre è quello delle navette parlamentari. I fautori del sì sostengono che il ping pong dei disegni di leggi fra un ramo e l’altro del parlamento rallenti l’iter di approvazione delle leggi. I sostenitori del no lo considerano invece un “non problema” vista la bassa incidenza delle navette sulla produzione legislativa di camera e senato. In effetti analizzare la questione fornisce molti spunti di riflessione.

Cosa sono le navette parlamentari e quanto sono frequenti

Il nostro attuale assetto costituzionale è un bicameralismo perfetto. Le due camere che compongono il parlamento, camera e senato, hanno esattamente gli stessi poteri. Condividono cioè competenze e obblighi e qualsiasi decisione presa da un ramo deve essere approvata anche dall’altro.

Ne è un tipico esempio l’iter per approvare le leggi. Ogni proposta presentata al parlamento deve essere approvata da entrambi i rami. Se per esempio dopo il voto alla camera il testo viene modificato dal senato, la proposta deve tornare alla camera. Questa dinamica in gergo viene chiamata “navetta”, un rimbalzo fra un ramo e l’altro del parlamento per cercare di trovare un accordo comune.

La riforma costituzionale del governo Renzi rivoluzionerebbe questo sistema, depotenziando il senato. Con una vittoria del sì il nostro parlamento rimarrebbe bicamerale, cioè composto da due camere, ma l’iter principale per l’approvazione di una legge diventerebbe monocamerale e sarebbe svolto da una sola aula. Due le conseguenze principali di questa novità: per fare una legge non ci sarebbe più bisogno di due approvazioni ma basterebbe il voto favorevole della camera, e le navette non sarebbero più possibili, a eccezione però dei provvedimenti che nel nuovo assetto costituzionale rimarranno ad approvazione bicamerale (analizzeremo in dettaglio questo aspetto della riforma nei prossimi giorni).

Cerchiamo ora di capire quanto impatta la navetta sulla produzione legislativa del parlamento italiano. Da inizio legislatura fino al 18 ottobre camera e senato hanno discusso e approvato 252 leggi. Di queste, 50 hanno richiesto la navetta parlamentare a causa di modifiche da parte di un ramo: il 19,84% del totale. Nella XVII legislatura, quindi, 1 legge su 5 ha subìto un’estensione dell’iter ordinario, che già richiede due approvazioni.

Ma l’iniziativa legislativa ha un peso particolare. I testi proposti dal governo, infatti, vengono modificati meno di frequente rispetto a quelli di iniziativa parlamentare, dunque subiscono meno rallentamenti.

Le leggi navetta e l’iniziativa legislativa

Abbiamo visto con analisi apposite che l’iniziativa legislativa è ormai principalmente in mano al governo. E anche tornando sulla questione per analizzare il nostro bicameralismo perfetto, è riemersa con evidenza la centralità del governo anche nei tempi di approvazione dei testi.

Il tema è pertinente anche nell’analisi delle leggi navetta. Nella XVII legislatura, tra le 50 leggi che hanno fatto la spola tra camera e senato, 31 (il 62%) sono di iniziativa governativa, 18 (36%) di iniziativa parlamentare e solo 1 di iniziativa popolare.

Questo dato è perfettamente in linea con il trend generale, che vede 203 delle 252 leggi approvate al 18 ottobre 2016 (l’80%) di iniziativa governativa. Più interessante è analizzare il peso delle leggi navetta sulla produzione legislativa dei singoli attori (governo, parlamento, regioni, ecc).

Per esempio delle 203 leggi di iniziativa governativa, 31 (il 15,27%) hanno subìto modifiche e si possono perciò definire leggi navetta. La percentuale è più che doppia per le proposte dei parlamentari. Da inizio legislatura sono 47 le proposte di deputati o senatori che hanno completato l’iter, di cui 18 hanno richiesto più di due approvazioni (38,30%). È dunque più frequente che vengano modificate le leggi proposte dai parlamentari che non quelle del governo.

I (pochi) casi di lunghe navette parlamentari

Come abbiamo visto alle due votazioni dell’iter ordinario se ne possono aggiungere altre, portando il numero di passaggi a 3, 5 o persino 6. Si tratta però di una situazione abbastanza rara. Delle 252 leggi approvate in questa legislatura fino al 18 ottobre, solo 50 (20%) hanno subìto modifiche da parte di uno dei due rami e sono state rispedite all’altro. Di queste, l’82,69% (43 casi) ha richiesto tre approvazioni, una in più rispetto all’iter ordinario. In 5 casi sono stati necessari 4 passaggi, con due votazioni sia alla camera che al senato. I casi limite sono 2: il ddl che ha introdotto il reato di omicidio stradale (approvato dopo 5 votazioni), e la riforma costituzionale Boschi (che ha necessitato di 6 approvazioni). Quest’ultimo ovviamente è un caso particolare: essendo un provvedimento di modifica della costituzione necessita di un minimo di 4 approvazioni e non 2.

I numeri comunque ci raccontano una realtà ben chiara. Le navette parlamentari riguardano 1 legge su 5, e in oltre l’80% dei casi l’iter è prolungato di una sola votazione. Nell’attuale legislatura molto raramente si sono superate le 3 votazioni, e cioè solo in 7 casi (2,78% delle leggi).

Il peso delle navette sul dibattito parlamentare

Le navette parlamentari, essendo rare, occupano uno spazio piccolissimo nel calendario dei lavori di camera e senato. Per capire il reale impatto del fenomeno bisogna calcolare quanti giorni passano dalla seconda approvazione (fine ordinaria di un iter parlamentare) all’approvazione finale degli atti il cui iter è stato allungato da modifiche.

In media per approvare una legge vengono impiegati 237 giorni di discussione. Se si isolano i casi di navetta i giorni necessari sono quasi il doppio, circa 460. In genere quindi le leggi andate oltre la seconda votazione hanno impiegato oltre un anno per essere approvate, ma ad allungare i tempi sono i testi proposti dal parlamento, che in caso di modifica richiedono in media 828 giorni per completare l’iter, rispetto ai 229 delle proposte governative soggette a navetta.
Tuttavia limitare l’analisi a questo dato rischia di evidenziare una realtà parziale. Perché le navette parlamentari allungano i tempi di approvazione, ma bisogna anche capire quanto questa dilatazione impatti sui lavori dell’aula. Nella XVII legislatura per approvare circa 250 leggi camera e senato hanno impiegato 69.752 giorni (dato aggregato da presentazione ad approvazione finale per i singoli provvedimenti). I giorni necessari per lavori che sono andate oltre la seconda approvazione (leggi navetta) sono stati 2.895, il 4,15% del totale. Sette provvedimenti da soli (quelli che hanno richiesto più di tre approvazioni) sono responsabili per il 50% di questa dilatazione dei tempi.
La navetta parlamentare è dunque un problema?

Limitandoci all’analisi dei dati non possiamo rispondere a questa domanda. Tuttavia possiamo fare alcune considerazioni. Troppo spesso si associa in automatico alla lunghezza dell’iter un’accezione negativa, ma la velocità di discussione non necessariamente equivale a un lavoro migliore o più efficiente. Inoltre, nonostante se ne parli tanto, il collegamento fra navetta e riforma Boschi non sembra essere dei più pertinenti, per due motivi. Innanzi tutto perché, come detto più volte, il ricorso all’iter straordinario (la navetta, appunto) pare essere limitato. E poi perché è l’iter ordinario che con la riforma subisce le maggiori modifiche, con il numero minimo di passaggi necessari per l’approvazione di una legge che da due passa a uno.