Si discute spesso di come e quanto lavorino deputati e senatori in parlamento, e il problema assenteismo è sempre molto popolare. Ma su questi temi la confusione regna sovrana, un po’ perché non è sempre chiaro come sono organizzati i lavori dell’aula e come si contano le presenze dei parlamentari, ma anche perché le istituzioni stesse conservano molte zone d’ombra sulla materia. Una maggiore trasparenza – per esempio sulle missioni istituzionali e sulle decurtazioni alla diaria per assenteismo – di certo aiuterebbe a migliorare il rapporto tra opinione pubblica e politica.
Calendario dei lavori e presenze in parlamento
Le attività che un parlamentare svolge sono molte e variegate. Nell’autonomia delle sue azioni, e nell’assenza di qualsiasi vincolo di mandato, ogni eletto deve bilanciare i suoi tanti impegni, fra cui il principale è sicuramente partecipare ai lavori parlamentari.
Il calendario dei lavori
Camera e senato sono organizzati con una pianificazione dei lavori molto dettagliata. Questa include tre diversi strumenti: il programma, il calendario e l’ordine del giorno. Il programma stabilisce la cornice di massima delle attività dall’assemblea, su base bimestrale o trimestrale. In sostanza vengono elencati i principali argomenti da trattare. Il calendario ne specifica l’attuazione, se necessario integrando con ulteriori dettagli e tematiche. Entrambi sono stabiliti dalla conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari, e se approvati all’unanimità diventano definitivi. L’ordine del giorno è invece predisposto dal presidente dell’aula per le singole sedute. Anche le diverse commissioni hanno una programmazione dei lavori. Viene stabilita dai rispettivi uffici di presidenza e deve assicurare l’esame in via prioritaria dei disegni di legge e degli argomenti inseriti nel programma e nel calendario dell’aula.
Il ruolo dei parlamentari
I parlamentari hanno specifici obblighi di partecipazione:
Art. 48 – Regolamento della camera – È dovere dei deputati partecipare ai lavori della Camera.
Art. 1, comma 2 – Regolamento del senato – I Senatori hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni.
È possibile monitorare il rispetto di questo compito, ma vanno specificate alcune cose. Innanzi tutto per tracciare la partecipazione ai lavori il conto delle presenze non è fatto sulle sedute dell’aula ma sulle singole votazioni elettroniche. Questo perché all’interno di una seduta si possono tenere numerose votazioni elettroniche, dunque se si contassero solo le sedute basterebbe partecipare a una sola votazione per risultare presente.
Esistono tre tipi di votazioni: ad appello nominale (per appello o con votazione elettronica), a scrutinio segreto, o per alzata di mano. Per la quasi totalità dei casi si tratta di votazioni elettroniche: da inizio legislatura ce ne sono state 20.172 alla camera e 16.036 al senato.
Differenze fra aula e commissioni
È dunque evidente l’importanza di questo tipo di voto per la trasparenza. Tenerne traccia consente di assegnare la responsabilità politica per certe decisioni prese dal parlamento ed è il metodo più accurato per monitorare l’assenteismo parlamentare.
Nelle commissioni parlamentari, come denuncia la campagna #ParlamentoCasaDiVetro, attualmente le votazioni elettroniche non sono istituzionalizzate. Questo da un lato non ci permette di capire chi sia responsabile di quali decisioni, dall’altro ci impedisce di analizzare i dati delle presenze nelle commissioni, vero cuore del processo legislativo. Il lavoro delle commissioni parlamentari rimane quindi escluso dalla possibilità di monitoraggio completo e di analisi.
Nonostante le votazioni elettroniche siano uno strumento essenziale per monitorare l’attività parlamentare, alcuni problemi sussistono. Uno di questi ha a che fare con le cosiddette “assenze giustificate”, cioè le missioni parlamentari.
Cosa sono le missioni parlamentari
Alle votazioni elettroniche in aula un parlamentare può essere assente, presente o in missione. In quest’ultimo caso il politico non partecipa al voto perché è occupato per compiti istituzionali. È il caso per esempio di chi svolge compiti istituzionali e politici nelle commissioni permanenti e bicamerali, o nell’ufficio di presidenza. Se dunque si vuole analizzare la partecipazione ai lavori in parlamento ha più senso guardare alle assenze che alle presenze, senza trascurare la poca trasparenza che circonda la dicitura “in missione”.
Nella XVII legislatura i deputati sono risultati in missione nell’11,56% delle votazioni elettroniche. I gruppi con la media più alta sono Area popolare, Fratelli d’Italia e Democrazia solidale – Centro democratico. Media leggermente inferiore al senato (8,74%), con in cima alla classifica Aut-Psi-Maie, Area popolare e Lega Nord. Per entrambi i rami l’alta percentuale per i singoli gruppi può essere dovuta a tanti fattori: dall’alta incidenza di membri con incarichi istituzionali alla composizione del gruppo.
Ma la poca trasparenza della materia non è trascurabile. Alla fine di ogni seduta il presidente dell’aula elenca i parlamentari in missione e ne specifica per ciascuno la commissione per cui stanno lavorando. Tuttavia non si precisa l’attività esatta che ne giustifica l’assenza né la durata. In altre parole è possibile sapere chi non è presente perché in missione, ma non per quale motivo di preciso e per quanto tempo non ci rimarrà. Inoltre nei resoconti delle votazioni elettroniche i congedi e le missioni sono segnati allo stesso modo. Una confusione peggiorata dal fatto che anche se formalmente in concedo o in missione, i parlamentari possono partecipare lo stesso ai voti più importanti della seduta.
Le missioni sono importanti anche per il conteggio del numero legale, cioè il numero minino di presenti – fissato nella metà più uno dell’aula – necessario affinché le deliberazioni dell’aula siano valide. Mentre al senato per raggiungere il numero legale non si contano i parlamentari in missione o in congedo, alla camera sì (art. 46 del regolamento).
Tutti questi elementi – il programma dei lavori, le missioni istituzionali e la rilevazione delle presenze – sono fondamentali per affrontare il tema dell’assenteismo di deputati e senatori e fornisce la giusta chiave di lettura per interpretarlo.
Il legame tra doppi incarichi e assenteismo in parlamento
Giusto qualche giorno fa il ministro dell’economia Padoan parlava di fronte a un’aula praticamente vuota durante il question time al senato. È solo una delle ultime occasioni in cui l’opinione pubblica si è soffermata sull’assenteismo in parlamento.
In media alla camera i deputati sono assenti al 21,68% delle votazioni elettroniche. Il gruppo con la media più alta è Forza Italia (39,98%), seguito da Fratelli d’Italia (32,31%) e il gruppo Misto (30,32%). A oggi i tre deputati con la percentuale più alta di assenze alle votazioni elettroniche sono Antonio Angelucci (Fi – 99,57%), Marco Martinelli (Fi – 90,75%) e Francantonio Genovese (Fi – 90,45%). Al senato la media dell’aula è leggermente inferiore: 17,53%. Il gruppo con il dato medio più alto è Ala-Sc (30,49%), davanti a Forza Italia (28,59%) e Gal (28,25%). I tre senatori con la percentuale più alta di assenze alle votazioni elettroniche sono Nicolò Ghedini (Fi – 99,21%), Denis Verdini (Ala-Scclp – 89,91%) e Giulio Tremonti (Gal – 81,70%).
Strettamente connesso è il tema dei doppi incarichi. Nel nostro assetto costituzionale la carica di membro del governo (ministro, vice ministro o sottosegretario) è compatibile con quella di deputato e senatore. Il 63% degli attuali ministri, 12 su 19, compreso il premier Gentiloni, è anche parlamentare. E il 77% dei membri del governo, 47 su 61, è anche deputato o senatore.
È ovvio che un incarico di governo richieda un notevole impegno, tale da giustificare poi la difficoltà a partecipare ai lavori in parlamento. Escludendo i neo-nominati Fedeli, Finocchiaro e Minniti, i parlamentari che sono anche a capo di un dicastero partecipano in media al 10% delle votazioni elettroniche. Considerando che la media alla camera è del 66,54% e al senato del 73,71%, il problema posto dai doppi incarichi è evidente. Percentuale particolarmente bassa per la ministra Lorenzin, presente solo allo 0,77% delle votazioni, per il ministro Alfano (1,18%) e per il ministro Franceschini (2,29%).
In Francia l’articolo 23 della costituzione stabilisce che le funzioni di membro del governo sono incompatibili con l’esercizio del mandato parlamentare. Una divisione importante per la piena separazione dei poteri, legislativo ed esecutivo, e per dare la giusta importanza ai due ruoli. Anche da noi sarebbe molto più utile che chi viene nominato a capo di un ministero lasciasse l’incarico al primo non eletto nelle varie circoscrizioni: a qualcuno cioè che avrebbe più tempo ed energia per seguire i lavori parlamentari.
Essere assenti ai lavori dell’aula è un chiaro problema di rappresentanza. Proprio per limitare questo fenomeno, camera e senato hanno introdotto un deterrente. A chi è assente durante i lavori dell’aula vengono applicate delle penalità economiche sul compenso mensile.
Come funzionano le decurtazioni alla diaria dei parlamentari assenteisti
L’articolo 69 della costituzione italiana prevede che i membri del parlamento ricevano una indennità stabilita dalla legge, a garanzia dello svolgimento libero del proprio mandato elettivo. Per i deputati l’importo netto è di circa 5.000 euro mensili, per i membri del senato di 5.300 euro.
A questi circa 5.000 euro mensili vanno aggiunti vari rimborsi, dalle spese per l’esercizio del mandato alla diaria alle facilitazioni per il trasporto, per un totale di circa 12.000 euro mensili. La diaria è una voce di spesa importante per le casse di camera e senato. Viene riconosciuta a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma e ammonta a circa 3.500 euro al mese. Ed è su questo specifico tipo di rimborso che si applicano le decurtazioni a chi manca ai lavori.
Alla camera la diaria viene decurtata di 206,58 euro per ogni giorno di assenza alle sedute dell’aula in cui si svolgono votazioni con il procedimento elettronico, e questo è un dettaglio fondamentale. Per essere considerati presenti basta partecipare al 30% delle votazioni nel corso della giornata. Regole analoghe anche al senato. Inoltre viene applicata un’ulteriore decurtazione fino a 500 euro mensili in base alla percentuale di assenze dalle sedute delle giunte, delle commissioni permanenti e speciali, del comitato per la legislazione, delle commissioni bicamerali e d’inchiesta, e delle delegazioni parlamentari presso le assemblee internazionali.
Alcuni problemi sono evidenti già solo dalla formulazione della decurtazione: queste valgono solo nelle sedute con votazioni elettroniche, e basta essere presente a meno della metà delle votazioni per non incappare nella penalità. Inoltre un parlamentare, per quanto assenteista, non vedrà mai toccata la sua indennità (circa 5.000 euro), ma solo la diaria.
Infine si registra una totale mancanza di trasparenza sulle modalità con cui queste regole vengono fatte rispettare e sull’entità delle eventuali decurtazioni applicate. Queste informazioni non vengono pubblicate né per le singole sedute né con report di riepilogo che facciano il punto sul fenomeno nel corso della legislatura.
La partecipazione dei parlamentari ai lavori dell’aula
Sono dunque molte le sfaccettature da considerare quando si parla dell’attività dei singoli parlamentari e di come quantificarla. È comprensibile che stampa e opinione pubblica siano molto critici sull’assenteismo di alcuni, ma va comunque considerata la complessità del lavoro di parlamentare. Partecipare alle sedute è solo uno degli aspetti di un mestiere che include spesso specifici compiti in giunte e commissioni, e in teoria prevede la necessità di coltivare un lavoro con il territorio, con viaggi e incontri con la base elettorale.
Tuttavia le istituzioni dovrebbero fare il possibile per arginare il clima di sfiducia nei confronti delle istituzioni portando al massimo il loro livello di trasparenza. Mettere a disposizione più informazioni in modo chiaro e accessibile darebbe la possibilità ai cittadini di capire meglio l’attività svolta quotidianamente in parlamento. Dal punto di vista della partecipazione ai lavori, specificare per esempio numero e entità delle decurtazioni applicate renderebbe chiaro che l’assenteismo è considerato negativamente e dunque combattuto e penalizzato. Infine pubblicare i dettagli delle missioni parlamentari come durata, attività specifica e luogo, aiuterebbe a spiegare la quotidianità dei politici eletti in parlamento.